Cómo y por qué el sistema político colombiano dificulta las reformas de Petro. Cuáles son las opciones del gobierno, cómo responderían los congresistas y qué tan radicales serían las reformas.
Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlo**/ Análisis de la Noticia/Razón Pública/El Pregonero del Darién.
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| El difícil camino de las reformas |
No basta con ganar la Presidencia.
Los
gobiernos latinoamericanos de la pospademia se han caracterizado por su
ambición de lograr cambios sociales, y el de Colombia no ha sido la excepción.
Pero en los sistemas democráticos, hacer cambios suele ser menos sencillo de lo
que parece.
Como
dice Guillermo O’Donnell, cuando goza de buena salud, un sistema
democrático implica la difícil coexistencia entre tres principios
organizativos: el mayoritario, el liberal y el republicano.
El
componente mayoritario se deriva de las elecciones y es el mandato que estas
ofrecen a los ganadores. En las democracias presidenciales, tienden a ser los
presidentes quienes reclaman para sí el manto de la “voluntad popular,”
especialmente cuando son elegidos de manera directa y por mayoría.
El
componente liberal se refiere a los derechos y libertades de la ciudadanía que
ningún gobierno tiene la potestad de infringir, o solo puede hacerlo con
límites muy precisos.
El
componente republicano alude a la separación de los poderes del Estado y la
existencia efectiva de un sistema de frenos y contrapesos.
En
pocas palabras, aunque los cambios son posibles en los sistemas democráticos,
tienden a ser lentos y complicados porque responden a un equilibrio donde las
fuerzas mayoritarias son controladas por otros sectores con capacidad de veto —la
dimensión republicana— y por leyes /
derechos que en principio no pueden modificar los gobiernos —la dimensión
liberal—.
Democracias delegativas
En este contexto, los gobiernos con grandes ambiciones de cambio suelen impacientarse ante este tipo de equilibrios, porque tienen la presión y la esperanza de mostrar resultados en muy poco tiempo.
Ante
esta situación, el mismo O’Donnell señaló la tendencia “delegativa” de muchas
democracias latinoamericanas: los presidentes reclaman su legitimidad
mayoritaria para empujar su agenda usando poderes unilaterales, como decretos
con rango de ley o decretos de emergencia. También es común que este tipo de
gobiernos empleen elementos plebiscitarios formales —formas de democracia
directa— o informales —llamados “a la calle” para que la gente se movilice—.
Los límites de Petro
El
presidente Petro ha preferido acudir a la dimensión mayoritaria tanto en su
discurso como en la práctica. Sus recurrentes llamados a la movilización
popular en defensa de la agenda gubernamental son una muestra de ello.
"Aunque los cambios son posibles en los sistemas democráticos, tienden a ser lentos y complicados porque responden a un equilibrio donde las fuerzas mayoritarias son controladas por otros sectores con capacidad de veto —la dimensión republicana— y por leyes que en principio no pueden modificar los gobiernos —la dimensión liberal"
Sin embargo, la capacidad que tiene quien ocupa la presidencia colombiana de hacer uso de mecanismos institucionales para actuar unilateralmente, o inclusive definir la agenda del poder legislativo, es bastante limitada si la comparamos con otros países de la región.
Por
ejemplo, en Colombia no existen los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU)
argentinos o las medidas provisorias brasileñas. Si bien la Constitución ofrece
instrumentos de concentración de poder durante Estados de Excepción, estos son
mucho más limitados que las herramientas mencionadas.
Esto
hace que los gobiernos colombianos sean mucho más dependientes de las Cortes o
del Congreso, al que muchos analistas llaman erróneamente una “notaría del ejecutivo”,
para realizar su agenda. Sin ir más lejos, la Corte Constitucional fue un
obstáculo insalvable a la hora de usar poderes de emergencia para atender la
situación en La Guajira.
Necesidad de las coaliciones
Si el
gobierno quiere que parte de su ambiciosa agenda de reformas vea la luz, tendrá
que trabajar en conjunto con el Congreso.
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| Foto: Facebook: Gustavo Petro - En su discurso y en la práctica, el presidente Petro ha resaltado la dimensión mayoritaria. |
Estas
coaliciones se crean mediante la distribución de recursos que solo el ejecutivo
es capaz de ofrecer. Existen recursos de distinta naturaleza, entre los cuales
cabe destacar la negociación política, comúnmente conocidas como negociaciones
programáticas. Por otra parte, están de recursos como obras y puestos públicos,
que son fundamentales para la supervivencia política de los legisladores y los
gobernantes locales.
La “mermelada”.
Aunque
esta es una práctica criticada con frecuencia, el uso de “mermelada” tiende a
ser normal en el ejercicio de gobierno, en Colombia y en cualquier sistema
democrático. Independientemente de su ideología, normalmente los políticos de
la oposición tienden a criticar estas prácticas, pero la usan una vez en el
poder. La “mermelada” suele ser considerada una forma de corrupción, pero no
necesariamente son lo mismo.
El futuro de las reformas
Este
panorama nos obliga a ser cautelosos a la hora de evaluar el escenario
legislativo al que se enfrentará el gobierno en 2024.
Para
empezar, el mantenimiento de una agenda de reformas tan ambiciosa como la de
salud, la pensional y laboral sería difícil incluso en mejores circunstancias,
es decir con una mayoría más sólida en el Congreso y mejores índices de
aprobación presidencial.
Seguramente
en más de una oportunidad surgirá la tentación de patear el tablero,
apostándole a la unilateralidad. No obstante, la alternativa transaccional
parece la más viable.
Pero
importa señalar que es altamente improbable que el gobierno se encuentre con un
Congreso que rechace sistemáticamente todos sus proyectos.
Las
bancadas han mostrado disposición a hacer acuerdos con el gobierno, incluso
aquellas que progresivamente se declararon en independencia después de haber
pertenecido a la coalición oficialista.
Estos
acuerdos, sin embargo, no serán a cualquier precio. Los tiempos de docilidad
legislativa propios del comienzo de los periodos presidenciales se acabaron a
principios de 2023. La agenda seguramente avanzará y algunos de los proyectos
serán sancionados, pero a un costo cada vez mayor para el gobierno: más
concesiones programáticas y más “mermelada”.
Las elecciones municipales y departamentales de octubre reconfiguraron el escenario político, estableciendo coaliciones regionales mucho más nítidas que comenzarán a formular demandas mucho más específicas con vistas a las elecciones de 2026.
El gobierno tiene dos opciones:
Adoptar
una estrategia de confrontación, apostándole a las débiles herramientas para
decidir unilateralmente que la Constitución le ofrece y enfrentándose,
seguramente, a una Corte Constitucional que puede tumbarlas;
Negociar
las reformas con el Congreso. Esta es la más razonable, aunque menos
satisfactoria para una administración y, sobre todo, para un presidente como
Petro, que prefiere la dimensión mayoritaria de la democracia y se percibe como
el depositario de la voluntad popular.
"Seguramente en más de una oportunidad surgirá la tentación de patear el tablero, apostándole a la unilateralidad. No obstante, la alternativa transaccional parece la más viable"
El gran
desafío para el gobierno será construir una narrativa donde las decisiones
resultantes de estos acuerdos sean percibidas como una victoria. Este es un
punto crucial, ya que los resultados de este tipo de procesos suelen ser
cambios políticos visiblemente más tímidos que las expectativas de sus
impulsores y sus seguidores.
En otras palabras, pese a la oportunidad que tuvo el presidente durante el primer año para negociar sus reformas y lograr concesiones “progresistas” que probablemente ningún otro presidente hubiera logrado, las posibilidades son mucho más limitadas ahora. Pero aún hay chances. Todo dependerá de su flexibilidad y la de su base de apoyo y de la disposición que ambos tengan de aceptar resultados más modestos que los esperados.
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| Juan pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlo |
